1. INTRODUÇÃO

A cena se repete em comarcas de todo o país. Uma família habita imóvel em loteamento irregular ou em área de ocupação informal. Requer à concessionária a ligação de energia elétrica ou à prefeitura a extensão da rede de água. A resposta é negativa — a construção é clandestina, o loteamento não tem aprovação, o imóvel está em área de proteção ambiental. O Judiciário é provocado. E aí, inevitavelmente, o mesmo dilema: pode a irregularidade do imóvel justificar a privação de serviço essencial à sobrevivência?[1]

O ordenamento jurídico brasileiro — lido em sua integralidade, do plano constitucional ao convencional — oferece fundamentos sólidos para essa conclusão. A Constituição Federal, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), o Protocolo de San Salvador, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH) e os Comentários Gerais do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU (CDESC) convergem: o acesso a serviços públicos básicos é direito humano autônomo e justiciável, não concessão administrativa condicional. A Corte Interamericana de Direitos Humanos consolidou esse entendimento no histórico caso Lhaka Honhat vs. Argentina (2020), reconhecendo pela primeira vez o direito à água como autônomo e exigível a partir do art. 26 da CADH.

2. SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS E UNIVERSALIZAÇÃO COMO DIMENSÃO CONSTITUCIONAL

O fornecimento de energia elétrica e o abastecimento de água são serviços públicos. Não são mercadorias. Essa qualificação não é retórica — ela tem consequências jurídicas precisas. Ao Estado incumbe assegurar sua prestação de modo adequado, contínuo e universal, seja diretamente, seja por meio de concessão ou permissão (CF/1988, art. 175). A concessionária que recusa a ligação não está exercendo um direito de recusa contratual; está descumprindo obrigação de serviço público.[2]

A Lei n. 8.987/1995, que regula o regime de concessão e permissão de serviços públicos, é direta. Serviço adequado é aquele que satisfaz, entre outras condições, a generalidade — prestação a todos os usuários, sem discriminação. A generalidade não é aspiração programática, é atributo do serviço adequado, cuja ausência configura descumprimento do contrato de concessão. O usuário irregular — aquele que ocupa imóvel irregular ou em loteamento não aprovado — não deixa de ser usuário. A clandestinidade urbanística do imóvel não lhe retira a condição de pessoa, nem a necessidade de energia e de água.

A Constituição de 1988 posicionou o acesso a serviços básicos no núcleo da proteção à dignidade da pessoa humana (art. 1°, III) e do direito à moradia (art. 6°). Esses dispositivos não são ornamentais. Impõe ao Estado deveres positivos de prestação — e impõe as concessionárias, que exercem função delegada do Poder Público, obrigações correspondentes. Recusar energia ou água a quem dela necessita para se alimentar, para armazenar medicamentos, para manter condições sanitárias mínimas, é recusar a própria condição de existência digna.[3]

O argumento regulatório reforça o constitucional e dele é independente. No campo da energia elétrica, a competência para explorar o serviço e para legislar sobre ele é privativa da União (CF/1988, arts. 21, XII, b, e 22, IV). Essa competência foi exercida, no plano infralegal, pela Resolução Normativa ANEEL n. 1.000/2021, que expressamente autoriza a conexão temporária em assentamentos irregulares ocupados predominantemente por população de baixa renda. Ao criar condicionantes ao fornecimento com base na irregularidade fundiária, o poder público municipal ou estadual não apenas viola à dignidade constitucional do usuário — invade, simultaneamente, a competência legislativa da União.[4]

O STF consolidou esse ponto na ADPF 452 (Rel. Min. Cármen Lúcia, 2020), ao declarar inconstitucionais dispositivos de lei municipal que condicionavam o fornecimento de energia elétrica à regularidade urbanística da construção. O fundamento é claro: ao criar essas condicionantes, o regulador municipal exorbitou de sua competência, invadindo a competência privativa da União. O precedente foi reafirmado, em 2026, na ADI 7.866/RS (Rel. Min. Alexandre de Moraes), que declarou inconstitucional lei estadual criadora de obrigações adicionais para as concessionárias de energia em sentido diverso da regulação federal.[5]

3. O ARCABOUÇO NORMATIVO INTERNACIONAL: DO PIDESC AO PROTOCOLO DE SAN SALVADOR E AO CASO LHAKA HONHAT

3.1 O sistema ONU: PIDESC, Comentários Gerais n. 4 e 15 e o direito à água como direito autônomo

O direito à moradia, inscrito no art. 6° da Constituição Federal, encontra seu conteúdo mais preciso no direito internacional dos direitos humanos. O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Brasil pelo Decreto n. 591/1992, estabelece em seu art. 11, §1°, o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado, incluindo “alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida”. O art. 12 do PIDESC complementa ao reconhecer o direito ao “mais elevado nível possível de saúde física e mental” — que o próprio CDESC conectaria ao acesso a água potável.[6]

O Comentário Geral n. 4 do CDESC (1991) fixou o conteúdo jurídico do direito à moradia adequada a partir do art. 11 do PIDESC. O documento enumera sete componentes que definem o que se deve entender por moradia adequada. O segundo componente é a “disponibilidade de serviços, materiais, benefícios e infraestrutura”. O texto é preciso: moradia adequada deve incluir acesso a “energia para cozinhar, aquecimento e iluminação, instalações sanitárias e de lavagem, de armazenamento de alimentos, de eliminação de resíduos, de drenagem do local e a serviços de emergência”.[7]

O Comentário Geral n. 15 do CDESC (2002) foi mais além. Intitulado “O Direito à Água”, ele interpretou os arts. 11 e 12 do PIDESC para reconhecer o direito à água como direito humano autônomo, não meramente derivado do direito à moradia ou à saúde. O documento é enfático: “O direito humano à água atribui a todos água suficiente, segura, aceitável, fisicamente acessível e a um custo razoável para usos pessoais e domésticos.”[8]

O Comentário Geral n. 15 estrutura as obrigações estatais em três dimensões: respeitar (não restringir o acesso existente a água), proteger (evitar que terceiros — incluindo concessionarias — interfiram arbitrariamente no acesso) e implementar (adotar medidas progressivas para a realização plena do direito). E, em dispositivo de aplicação direta ao tema deste artigo, o item 16 (c) estabelece que o Estado não pode “discriminar indivíduos ou grupos ao acesso a água e a serviços de saneamento em razão de sua condição de habitação ou situação fundiária”. O fundamento fundiário para a negativa de água é, portanto, expressamente vedado pelo próprio Comentário Geral.

A ONU deu um passo adicional em 2010. A Assembleia Geral, pela Resolução n. 64/292, de 28 de julho de 2010, reconheceu formalmente que “o direito à água potável e ao saneamento é um direito humano essencial para o pleno gozo da vida e todos os direitos humanos”. O Brasil apoiou a resolução, reforçando seu compromisso internacional com o acesso universal à água.[9]

3.2 O sistema interamericano: CADH, Protocolo de San Salvador e o caso Lhaka Honhat

O sistema interamericano de proteção dos direitos humanos oferece fundamentos igualmente sólidos — e, para o operador do direito brasileiro, mais diretamente acionáveis pela via do controle de convencionalidade. A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH), promulgada pelo Decreto n. 678/1992, estabelece em seu art. 26 o compromisso dos Estados Partes de “conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura”. Esse dispositivo foi a base jurídica pela qual a Corte IDH, em 2020, reconheceu o direito à água como direito autônomo e exigível.[10]

O Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais — Protocolo de San Salvador, promulgado no Brasil pelo Decreto n. 3.321/1999 — vai mais além, em seu art. 11 consagra que “toda pessoa tem o direito de viver em meio ambiente sadio e a contar com os serviços públicos básicos”. Não há ambiguidade: a expressão “serviços públicos básicos” é dispositivo convencional vinculante que fundamenta diretamente o acesso à energia elétrica e a água como direito — sem necessidade de derivação indireta de outra disposição. E, ao que se sabe, essa expressão raramente aparece nas peças e decisões brasileiras sobre o tema, apesar de sua força normativa imediata. O art. 12 do Protocolo complementa ao reconhecer o direito a “nutrição adequada que assegure a possibilidade de gozar do mais alto nível de desenvolvimento físico, emocional e intelectual” — que dialoga diretamente com o argumento da impossibilidade de conservação de alimentos sem energia.[11]

O caso Comunidades Indígenas Membros da Associação Lhaka Honhat (Nossa Terra) vs. Argentina (Corte IDH, 6 de fevereiro de 2020, Série C, n. 400) representa o ponto de chegada — até agora — dessa trajetória normativa. Foi a primeira vez que a Corte IDH analisou, em caso contencioso, os direitos ao meio ambiente sadio, alimentação adequada, água e identidade cultural de forma autônoma a partir do art. 26 da CADH. A Argentina foi responsabilizada internacionalmente por permitir que atividades de terceiros em territórios indígenas comprometessem o acesso das comunidades à água, à alimentação e ao seu modo de vida.[12]

O que Lhaka Honhat consolida para o direito interno é preciso. Primeiro: o direito à água é um direito autônomo, e não mera decorrência do direito à saúde ou à moradia. Segundo: os Estados têm o dever de “dar atenção especial aos indivíduos e grupos que tradicionalmente tiveram dificuldades para exercer este direito” — o que alcança, com precisão, as populações em assentamentos informais. Terceiro: a omissão estatal que compromete o acesso à água de grupos vulneráveis configura violação direta da CADH, sujeita a responsabilidade internacional.[13]

O conjunto normativo que emerge dos dois sistemas — ONU e interamericano — é coerente e se reforça mutuamente. PIDESC (art. 11), Comentário Geral n. 4 (moradia adequada com infraestrutura), Comentário Geral n. 15 (água como direito autônomo, vedação a discriminação por situação fundiária), Protocolo de San Salvador (art. 11: serviços públicos básicos como direito), CADH (art. 26: justiciabilidade dos DESC), e Lhaka Honhat (operacionalização judicial do direito à agua) convergem para a mesma conclusão: a negativa de serviço essencial com fundamento na irregularidade fundiária é múltipla e simultaneamente inconstitucional e inconvencional.

4. A DISTINÇÃO PROPTER PERSONAM/PROPTER REM E A ILEGITIMIDADE DO CONDICIONAMENTO À REGULARIDADE FUNDIÁRIA

A categoria técnica que melhor explica por que a irregularidade do imóvel não pode obstar o fornecimento de serviço essencial é a distinção entre obrigações Propter rem e obrigações Propter personam. Obrigações Propter rem — como as despesas de condomínio ou certas obrigações tributárias vinculadas ao imóvel — aderem à coisa e acompanham sua titularidade. Quem adquire o bem adquire também a obrigação. Obrigações Propter personam nascem em razão da pessoa que utiliza o bem ou serviço, independentemente da situação jurídica da coisa. A relação de fornecimento de energia elétrica ou de água é uma obrigação desta segunda espécie.[14]

A distinção tem consequências práticas diretas. A irregularidade fundiária é circunstância do imóvel: o lote não foi aprovado, a construção não tem alvará, a área tem pendência de titularidade. Essas são situações propter rem — relacionam-se à coisa, não à pessoa. O direito de acesso a serviço essencial é, ao contrário, Propter personam: nasce da condição humana do usuário, de sua necessidade de energia para conservar alimentos e medicamentos, de água para higiene e consumo. Transpor à irregularidade fundiária para o campo da relação de serviço é confundir regimes jurídicos distintos, impondo ao usuário — que muitas vezes sequer é o responsável pela irregularidade — as consequências de uma clandestinidade urbanística que o próprio poder público não sanou.

O Superior Tribunal de Justiça aplica esse raciocínio com consistência. Em matéria de fornecimento de energia elétrica, a Corte firmou entendimento de que a concessionaria não pode recusar o serviço ao usuário atual com fundamento em débitos de titulares anteriores — porque a obrigação de pagamento é pessoal, não real, e não se transmite com o imóvel. O mesmo princípio se estende a irregularidade fundiária: ela é atributo do imóvel, não do usuário; circunstância que pode gerar outras consequências jurídicas, mas não a privação de serviço essencial à vida.[15]

Há, ainda, um argumento de coerência sistêmica. O ordenamento brasileiro dispõe de instrumentos próprios para enfrentar a irregularidade fundiária: a usucapião especial urbana, a concessão de uso especial para fins de moradia, a Regularização Fundiária Urbana (REURB) instituída pela Lei n. 13.465/2017. Esses instrumentos existem precisamente porque a irregularidade é problema estrutural, histórico, que o poder público tem dever de enfrentar. Quando o Estado nega serviço essencial com fundamento na irregularidade que ele próprio não regularizou, inverte a lógica: em vez de usar os instrumentos de regularização para solver a pendência fundiária, usa a pendência fundiária para punir quem habita o imóvel. É uma transferência ilegítima de ônus.[16]

5. PONDERAÇÃO ENTRE DIGNIDADE, ORDEM URBANÍSTICA E PROTEÇÃO AMBIENTAL: A TESE DA ÁREA URBANA CONSOLIDADA

Seria equivocado tratar a questão como se a ordem urbanística e a proteção ambiental fossem pretextos fáceis de afastar. Não são. O planejamento urbano serve a valores constitucionais legítimos: saneamento básico, segurança das edificações, acesso a serviços de transporte, proteção de áreas frágeis do ponto de vista ambiental. A tensão É real. O problema está na solução que se propõe para ela.

Negar energia ou água a famílias que já habitam o local não resolve nenhum dos problemas urbanísticos identificados. Não desocupa a área. Não remove o risco ambiental. Não regulariza o loteamento. Mantém as pessoas onde estão, mas em condições piores — sem refrigeração para alimentos e medicamentos, sem bombeamento hídrico, sem iluminação. A proteção ambiental efetiva se faz com a adequada aplicação dos inúmeros instrumentos previstos na Lei de Regularização Fundiária, não pela manutenção de casas habitadas sem acesso a serviços essenciais.

A ponderação exigida não é, portanto, entre dignidade e meio ambiente. É entre dignidade e um instrumento de ordenação urbanística que não serve ao fim declarado. Quando o instrumento não alcança sua finalidade e apenas aprofunda a exclusão social, ele não supera o teste da proporcionalidade em nenhuma de suas três dimensões: não é adequado (não remove a irregularidade), não é necessário (há outros instrumentos de ordenação que não passam pela privação de serviço essencial) e é desproporcional em sentido estrito (o custo imposto à dignidade é muito maior que o benefício urbanístico obtido).

A jurisprudência desenvolveu um critério operacional para equacionar essa tensão: a tese da área urbana consolidada. Quando a ocupação é irreversível na prática — ruas abertas, serviços públicos parcialmente implantados, construções vizinhas há décadas servidas pela utilidade —, a proteção ambiental que se faria por demolição tornou-se inviável ou desproporcionalmente gravosa. Nesse cenário, o óbice ambiental ou urbanístico perde sua força impeditiva porque a situação de fato já foi conformada. O que resta é a escolha entre manter as pessoas em subcondições de habitabilidade ou integrá-las ao sistema formal de fornecimento de serviços.

O acórdão da 5ª Câmara de Direito Público do TJSC — relatado pelo Des. Hélio do Valle Pereira na Apelação n. 5009038-31.2020.8.24.0090 — sistematiza esse standard com clareza que raramente se encontra na jurisprudência sobre o tema. Lá se lê, com palavras que merecem ser enfrentadas diretamente:[17]

“Ricos não tem esses problemas e sempre terão acesso a utilidade. Pobres viverão de gatos. O loteador aventureiro já desapareceu e embolsou o valor das cessões de posse. A proteção ambiental verdadeira, em casos como o presente, se faz por demolições do que seja irregular, não se mantendo as casas (casas de gente) sem água ou energia elétrica. Mais ainda, faz-se prioritariamente quando surge o loteamento irregular, não quando, abertas ruas, criado amplo acesso a serviços públicos, escolhem-se alguns moradores para ficar alijados da dignidade.”

A dimensão de classe do problema está explicitada ali com honestidade que a linguagem técnica habitualmente evita. A irregularidade fundiária não é distribuída aleatoriamente na população: ela concentra-se em populações de baixa renda, que habitam o que conseguem habitar, onde conseguem habitar. Negar-lhes serviço essencial sob fundamento da irregularidade é sancionar a pobreza, não a clandestinidade. É punir o ocupante pelo fracasso histórico do Estado em prover habitação regular acessível e em promover a regularização fundiária dos assentamentos existentes.

O TJPR chegou à conclusão idêntica na Apelação Cível n. 0000963-42.2023.8.16.0014, em contexto ainda mais difícil: loteamento irregular em zona rural. O relator aplicou a RN ANEEL n. 1.000/2021 e utilizou argumento processualmente elegante — a própria concessionaria reconhecera, na contestação, a viabilidade técnica da ligação sem necessidade de obras. O óbice não era técnico nem ambiental: era exclusivamente formal. E o formal cede diante do constitucional e do convencional.[18]

A tese da área urbana consolidada não é cláusula aberta para afastar todo e qualquer óbice ambiental. Há situações em que a proteção ambiental prevalece — especialmente quando a área ainda não foi irreversivelmente ocupada, quando há risco concreto de deslizamento ou inundação, ou quando o fornecimento do serviço funcionaria como indutor de novas ocupações em áreas frágeis. A ponderação é casuística. O que não é admissível é transformar o óbice fundiário em regra geral de privação de serviço, aplicada sem considerar o grau de consolidação da ocupação, a vulnerabilidade dos moradores e a ausência de alternativas habitacionais.[19]

6. CONCLUSÕES

1. O fornecimento de energia elétrica e o abastecimento de água são serviços públicos essenciais cujo regime constitucional impõe universalização. A generalidade é atributo do serviço adequado nos termos da Lei n. 8.987/1995 e decorrência direta da dignidade da pessoa humana e do direito à moradia inscritos na Constituição Federal. A irregularidade fundiária do imóvel não afasta a condição de usuário nem suprime a necessidade do serviço.

2. O arcabouço normativo internacional é denso e convergente. O PIDESC (arts. 11 e 12), os Comentários Gerais n. 4 e 15 do CDESC, o Protocolo de San Salvador (arts. 11 e 12), a CADH (art. 26) e a Resolução ONU 64/292/2010 reconhecem o acesso à infraestrutura básica e à água como direitos humanos autônomos e justiçáveis. O Comentário Geral n. 15 veda expressamente a discriminação no acesso a água por razão de situação fundiária do imóvel. O Protocolo de San Salvador — muitas vezes ignorado nas peças brasileiras — consagra diretamente o direito a “serviços públicos básicos” como direito convencional vinculante.

3. O caso Lakha Honhat vs. Argentina (Corte IDH, 2020) consolidou a justiciabilidade autônoma do direito à água a partir do art. 26 da CADH, impondo aos Estados dever de atenção especial a grupos que “tradicionalmente tiveram dificuldades para exercer este direito” — expressão que alcança, com precisão, as populações de assentamentos informais. A omissão estatal que compromete esse acesso configura violação convencional sujeita a controle de convencionalidade pelos juízes e tribunais brasileiros.

4. A relação de fornecimento de serviço público é obrigação Propter personam, não Propter rem. A irregularidade fundiária é circunstância do imóvel, não do usuário. Condicionar o serviço à regularidade do imóvel é transpor indevidamente uma questão de direito das coisas para uma relação jurídica de natureza pessoal, impondo ao ocupante as consequências de uma irregularidade que o próprio poder público não equacionou.

5. No campo específico da energia elétrica, o argumento constitucional se reforça pelo regulatório. A competência é privativa da União. A RN ANEEL n. 1.000/2021 autoriza expressamente a conexão temporária em assentamentos irregulares de baixa renda. O STF, na ADPF 452 (2020) e na ADI 7.866/RS (2026), consolidou que estados e municípios não podem criar condicionantes ao fornecimento de energia que contrariem a regulação federal. O óbice fundiário municipal é inconstitucional por duas razões independentes: viola a dignidade do usuário e invade a competência da União.

6. A ponderação entre dignidade, ordem urbanística e proteção ambiental se resolve pela proporcionalidade. A negativa de serviço essencial não é instrumento adequado nem necessário de ordenação urbanística: não remove a irregularidade, não desocupa a área, não restaura o ambiente. A proteção ambiental efetiva realiza-se pelos instrumentos próprios de regularização fundiária — não pela privação de condições mínimas de existência digna.

7. A tese da área urbana consolidada fornece o critério operacional para a solução: onde a ocupação é irreversível na prática, o óbice urbanístico perde força impeditiva e a ligação deve ser determinada, ainda que em caráter provisório. O argumento de classe não pode ser ignorado: irregularidade fundiária não é distribuída aleatoriamente. Concentra-se nos estratos mais pobres. Sancionar a ocupação pela privação de energia e água é sancionar a pobreza. O direito constitucional e convencional, lido com seriedade, não admite essa conclusão.

REFERÊNCIAS

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