1. INTRODUÇÃO

O presente estudo tem por objeto a análise da constitucionalidade de proposta de projeto de lei de iniciativa parlamentar que visa à criação hipotética de cargos em comissão na Autarquia Municipal Y, à alteração de critérios para o provimento de cargos de guardas civis municipais e à autorização genérica para contratações temporárias nas áreas de saúde e educação. Diante do encaminhamento da proposição à assessoria jurídica da Casa Legislativa, é examinada a constitucionalidade formal e material da proposta. O estudo se justifica pela necessidade de se definir e aclarar os limites da iniciativa legislativa parlamentar, os contornos das competência para organização e estruturação da Administração Pública e para as contratações por tempo determinado de excepcional interesse público no âmbito da Administração direta e indireta, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).

As presentes explanações tomam como base um caso hipotético narrado pela banca Fundação para o Vestibular da Universidade Estadual Paulista (VUNESP), no concurso público para o provimento do cargo de Procurador da Câmara Municipal de Campinas/SP. Veja-se:

O Vereador João propôs projeto de lei com o objetivo de criar cargos em comissão na Autarquia Municipal Y. Os ocupantes dos cargos, segundo a proposta, terão por atribuições o desempenho de atividades de natureza técnica e operacional, a serem especificadas em ato próprio pelo Chefe da Entidade. O número expressivo de cargos em comissão a serem criados, quando comparados aos de provimento efetivo, está justificado no processo pelo fato de a Constituição Federal não estabelecer qualquer limite quantitativo para a instituição dessas estruturas por decisão do Poder Legislativo. Na mesma proposição, há ainda normas que alteram os critérios de provimento dos cargos de guardas civis municipais, que passarão a ser ocupados, exclusivamente, por indivíduos que possuam diploma em nível superior, bem como que autorizam, de maneira genérica, o Poder Executivo a fazer contratações temporárias de profissionais da área da saúde e da educação, nas hipóteses em que houver comprovada defasagem de pessoal nesses setores. A proposta foi encaminhada à assessoria jurídica da Casa para análise. Na condição de Procurador da Câmara Municipal, elabore um parecer, abordando a sua constitucionalidade (CM de Campinas - 2023).

2. DO VÍCIO DE INICIATIVA NO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL (ART. 61, §1º, II, \"A\", CR/88)

De início, afirma-se que as autarquias integram a Administração Pública indireta, submetendo-se ao controle finalístico (ou à tutela) do Poder Executivo. Nesse sentido, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CR/88) atribui ao Presidente da República a iniciativa de projetos de lei que visam à criação de cargos públicos em autarquias, norma que diz respeito à deflagração do processo legislativo, que é, portanto, de reprodução obrigatória pelos Municípios, de acordo com a jurisprudência do STF. Assim, paralelamente, cabe ao Prefeito, âmbito municipal, a iniciativa dos referidos projetos.

No mesmo sentido, é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo as leis sobre regime jurídico de seus servidores e sobre organização e funcionamento da Administração Pública, norma de reprodução obrigatória, como dito, de acordo com a jurisprudência do STF. Veja-se:

Art. 61. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EMENDAS DE BANCADA. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. MODELO FEDERAL. CONSONÂNCIA. ART. 166, §12, CRFB. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUTO-ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A previsão do instituto de emendas de bancadas, em matéria orçamentária, no âmbito municipal, não contraria o modelo orçamentário estabelecido para a União. 2. O entendimento desta Suprema Corte é de que as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria. 3. O constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal. 4. Agravo regimental a que se nega provimento;
STF. Segunda Turma. RE 1301031 AgR. Relator(a): Min. Edson Fachin. Julgado em 28/06/2021.

Logo, é formalmente inconstitucional o projeto de lei apresentado, por ser de iniciativa parlamentar, em matéria reservada à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo (no caso, o Prefeito), por vício de iniciativa, tanto em relação à criação dos cargos quanto à alteração dos critérios de provimento dos cargos de guardas civis. Nada obstante, sustenta-se que, do ponto de vista materialmente, é possível que seja exigido o nível superior para os cargos em comento.
O princípio da simetria, do qual decorrem as normas de observância obrigatória, está consagrado nos artigos 25 da CR/88 e 11 do ADCT. \"In verbis\":

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
Art. 11. Cada Assembleia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.

A Constituição da República de 1988, em seu artigo 61, §1°, inciso II, alínea \'a\', atribui ao Presidente da República a iniciativa privativa de leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica. Por força do princípio da simetria, essa norma de organização é de reprodução obrigatória pelos Municípios, vinculando a iniciativa ao Chefe do Poder Executivo local.

Assim, as entidades autárquicas integram a Administração Pública indireta, da qual é o dirigente máximo o Prefeito, cabendo a ele a deflagração do processo legislativo para a criação de cargos públicos no âmbito dessas entidades.

3. DA IMPOSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO PARA O DESEMPENHO DE ATIVIDADE BUROCRÁTICAS

O STF possui jurisprudência consolidada no sentido de que, para a criação de cargos em comissão, são necessários os seguintes requisitos: previsão em lei, que o cargo se destine às atribuições de chefia, direção e assessoramento (não podendo ser criado para atividades meramente burocráticas), que a lei descreva, com precisão, as atribuições do cargo, que seja observada a proporcionalidade entre o número de cargos criados e a necessidade que se visa a atender e o número de cargos de provimento efetivo, que exista necessária relação de confiança entre o ocupante do cargo e a autoridade nomeante, que seja destinado percentual dos cargos em comissão a ser preenchido por servidores efetivos. Nesse sentido:

a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir (STF, ADI 6655/SE, 2022).

Isso porque a realização de concurso público é a regra, imposta pelo art. 37, inciso II, da CF/88, sendo a nomeação e exoneração \"ad nutum\", característica dos cargos em comissão, a exceção.
A criação de cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, constitui exceção, que, como tal, deve ser interpretada restritivamente. Nesse contexto, a Suprema Corte brasileira consolidou os pressupostos materiais cumulativos para a criação válida desses cargos.
No caso sob exame, foram inobservados mais de um requisito exigido pelo STF para tanto, as quais serão explicadas a seguir.

De início, ressalte-se que o projeto prevê a criação de cargos comissionados para o desempenho de funções puramente técnicas e operacionais, descumprindo a exigência de que correspondam a atribuições de direçãO, chefia ou assessoramento.
Logo, padece de vício de inconstitucionalidade o projeto de lei ao propor a criação de cargos em comissão para o desempenho de atividades de natureza técnica ou operacional.

4. DA NECESSIDADE DE PREVISÃO EM LEI DAS ATIVIDADES

Como visto, de acordo com o tema de Repercussão Geral 1010 do STF, a lei que cria o cargo em comissão deve descrever precisamente as suas atribuições. No caso, o projeto prevê que tais atribuições serão especificadas em ato do Chefe da Entidade.

Assim, a proposta legislativa delega o detalhamento das atribuições do novo cargo a ato normativo posterior do chefe da entidade autárquica, violando a exigência de que as atribuições do cargo devem estar expressamente detalhadas na própria lei que o instituiu.
Logo, o projeto também é inconstitucional, nesse ponto, do ponto de vista material (materialmente inconstitucional).

5. DA IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADES GENÉRICAS

Uma vez mais, de acordo com a jurisprudência Consolidada do STF, é inconstitucional a lei que autoriza a contratação temporária de pessoal com base no artigo 37, inciso IX, da CR/88 (o qual consiste em uma norma de eficácia limitada), para a realização de atividades genéricas, sendo necessário que tais atividades estejam descritas com precisão na Lei que autoriza a contratação mencionada.
No caso vertente, o projeto de lei outorga permissão genérica ao Poder Executivo para efetuar contratações temporárias voltadas às áreas de saúde e de educação, abstendo-se de delimitar quais atividades específicas seriam abrangidas pelo regime excepcional. Ademais, os serviços de saúde e educação constituem atividades ordinárias, regulares e permanentes do Município. A necessidade de pessoal decorrente de carência de servidores nessas áreas deve ser suprida por meio da realização de concurso público.
A admissão temporária de profissionais para a execução de atividades sob o espectro das contingências normais da Administração Pública apenas é legítima se demonstrado, no caso concreto, a presença de uma necessidade temporária e de excepcional interesse público, a exemplo do que se verificou na contratação de médicos durante a pandemia de COVID-19. À míngua de demonstração de situação emergencial
ou urgente na proposta legislativa ora em exame, esta é materialmente inconstitucional, por contrariar as balizas constitucionais.
No caso, o projeto de Lei contém normas que autorizam, de maneira genérica, o Poder Executivo a fazer contratações temporárias (sem especificar para quais atividades) de profissionais da área da saúde da educação. Logo, é materialmente inconstitucional o projeto de Lei também nesta parte.

6. DA IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA PARA SERVIÇOS ORDINÁRIOS

Do mesmo modo, a contratação temporária é exceção, sendo a regra o concurso público. Como tal, deve somente ser empregada em situações excepcionais. No caso, os serviços de saúde e educação constituem serviços prestados regularmente pelo Município, sendo previsível a necessidade de contratação por meio de concurso público, como dito. A CR/88 e a jurisprudência admitem que haja a contratação temporária para a realização de serviços contínuos, porém desde que a contratação se dê por tempo determinado e para atender a necessidade temporária e de excepcional interesse público, como no exemplo da contratação temporária de médicos na pandemia de COVID-19. Por todos:

O STF decidiu que a lei do ente federativo regulamentando o art. 37, IX, da CF/88 não poderá prever hipóteses abrangentes e genéricas de contratações temporárias sem concurso público. Além disso, essa lei deverá especificar a contingência fática que caracteriza a situação de emergência. A Lei questionada no STF era do Município de Bertópolis/MG e dizia que seria possível a contratação temporária para \"suprir necessidades de pessoal na área do magistério\". Os Ministros entenderam que a lei municipal permitia, de forma genérica e abrangente, a contratação temporária de profissionais para a realização de atividade essencial e permanente (magistério), sem descrever as situações excepcionais e transitórias que fundamentam esse ato, como calamidades e exonerações em massa, por exemplo. Tese fixada: Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração. STF. Plenário. RE 658026/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 9/4/2014 (Repercussão Geral - Tema 612) (Info 742) (CAVALCANTE, acesso em 20 maio 2026)

No caso, os serviços se referem a atividades ordinárias do Município e não há a previsão para contratação em situações emergenciais, logo é materialmente inconstitucional o projeto nesta parte, devendo os profissionais serem contratados por meio da realização de concurso público, não sendo hipótese de contratação temporária, a qual deve estar prevista em Lei, nos termos do artigo 37, IX, da CR/88.

7. CONCLUSÃO

O projeto de lei proposto e neste estudo analisado conflita com os ditames da Constituição da República de 1988 e com a orientação jurisprudencial assentada pelo Supremo Tribunal Federal.
Nesse sentido, conclui-se pela a) sua inconstitucionalidade formal e material, à luz da jurisprudência do STF, da proposta de criação de cargos em comissão na Autarquia Municipal Y, não havendo possibilidade de sua adequação à CR/88, já que a matéria é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e a sanção não convalida tal vício, de acordo com a jurisprudência do STF; b) inconstitucionalidade formal e material das normas do projeto que alteram os critérios de provimento dos cargos de guardas civis, vício formal que não pode ser superado, nos termos explicados no item anterior; e c) inconstitucionalidade material da contratação temporária dos profissionais referidos, sem caracterização da urgência, sugerindo-se a adequação da proposta aos termos da Constituição e da jurisprudência do STF ou o seu arquivamento.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: de 5 de outubro de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20 nov. 2023.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 6655. Relator: Ministro Edson Fachin. Plenário, julgado em 6 maio 2022.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário (RE) n. 1301031 AgR. Relator: Ministro Edson Fachin. Segunda Turma, julgado em 28 jun. 2021.

BRANCO, P. G. Gonet; MENDES, G. F. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023.

CAMPINAS (SP). Câmara Municipal. Prova discursiva: Procurador Jurídico (CM de Campinas - 2023). Campinas: Vunesp, 2023. p. 6. Disponível em: https://treinesubjetivas.com.br/questoes/?search=autarquia&questoesRespondidas=1. Acesso em: 20 nov. 2023.

CAVALCANTE, M. A. L. Lei que institua hipóteses abrangentes e genéricas é inconstitucional. In: Buscador Dizer o Direito. Manaus. Disponível em: https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/664/lei-que-institua-hipoteses-abrangentes-e-genericas-e-inconstitucional. Acesso em: 20 maio 2026.

LEITE, H. Manual de Direito Financeiro. 9. ed. Salvador: JusPODIVM, 2020.

LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 26. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022.