1 INTRODUÇÃO

O processo legislativo municipal deve observância obrigatória ao processo legislativo estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CR/88). Significa que as normas constitucionais que estipulam o modo de elaboração das leis são de reprodução obrigatório para Estados, Distrito Federal e Municípios por força do princípio da simetria, consagrado no art. 25 e art. 29 da Lei Maior, nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (STF). O presente estudo tem por fim investigar os limites constitucionais da atuação parlamentar face a projetos de lei cuja iniciativa privativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo municipal. Toma como base um caso hipotético narrado pela banca Fundação para o Vestibular da Universidade Estadual Paulista (VUNESP), no concurso pública para o provimento do cargo de Procurador da Câmara Municipal de Monte Alto/SP, no qual um grupo de parlamentares formula consulta a respeito da viabilidade jurídica de emendas a projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal para disciplina do regime jurídico e da remuneração de servidores públicos da educação (CM Monte Alto - 2023).
Eis o caso:

Considere que o Prefeito do Município propôs projeto de lei que versa sobre o regime jurídico e a remuneração dos servidores públicos da área da educação. Os profissionais entendem, contudo, que a proposição não atende aos seus interesses integralmente, motivo pelo qual o representante sindical da categoria passou a ter reuniões periódicas com parlamentares, para defender a apresentação de emendas que instituam i) gratificação em favor dos docentes que concluam cursos de pós-graduação, mestrado e doutorado, a ser incorporada para fins de aposentadoria, bem como ii) gratificação para docentes que exerçam suas atividades em locais de difícil lotação. Há a intenção, ainda, que emenda parlamentar insira norma que obrigue o Estado a realizar concursos quando alcançado determinado número de cargos vagos, bem como valide, para fins de gratificação, diplomas de pós-graduação lato senso e strictu e strictu senso obtidos em países pertencentes ao Mercosul, ainda que não validados na forma prevista na legislação federal correlata. Um grupo de parlamentares, antes de propor essas modificações ao projeto, solicitou a emissão de parecer pela Procuradoria da Câmara, no qual fossem indicadas: i) a possibilidade de os vereadores propor emendas a projetos do Poder Executivo e, em caso positivo; ii) quais seriam os limites impostos pela Constituição Federal e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal; iii) a possibilidade de o Judiciário declarar a invalidade de norma que institui gratificação em virtude da ausência de previsão orçamentária; iv) a validade de norma municipal que trata da validação de diplomas, para fins de concessão de gratificação. Na condição de Procurador da Câmara Municipal, elabore parecer que deverá observar as formalidades inerentes a esse tipo de manifestação processual. Fica dispensada a produção de relatório (CM Monte Alto - 2023).

No texto, será analisada a constitucionalidade formal e material de eventuais propostas de emenda dos vereadores ao projeto de lei que tramita na Câmara. Assim, em síntese, tais propostas contemplam a instituição de gratificações por qualificação de pós-graduação com incorporação para fins de aposentadoria, adicional por exercício em locais de difícil lotação, imposição de balizas temporais automáticas para realização de concurso público e a validação local de diplomas estrangeiros. O presente estudo visa a expor as balizas técnicas e os fundamentos jurídicos que disciplinam o processo legislativo, a repartição de competências e o equilíbrio orçamentário na esfera municipal.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 Requisitos e Limites para a Propositura de Emendas Parlamentares

De acordo com o art. 63, inciso I, da Constituição da República de 1988 (CR/88) e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), somente se admite emenda parlamentar a projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo que com ele possua pertinência temática e que não gere aumento de despesa, ressalvadas as emendas à lei orçamentária anual, conforme o art. 63 mencionado e o art. 166, §3º, CR/88. Senão vejamos:

Embora possível a apresentação de emendas parlamentares a projetos de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, são inconstitucionais os atos normativos resultantes de alterações que promovem aumento de despesa (art. 63, I, CF/88), bem como que não guardem estrita pertinência com o objeto da proposta original, ainda que digam respeito à mesma matéria.
(...)
STF. Plenário. ADI 6091/RR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 29/05/2023 (Info 1096) (CAVALCANTE, [s.d.], disponível online, acesso em 18 maio 2026).

No caso concreto, a iniciativa de projeto de lei que dispõe sobre regime jurídico de servidores públicos é privativa do chefe do Poder Executivo, conforme o art. 61, §1º, inciso II, alínea “c”, da CR/88, razão pela qual, não tratando-se de projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO) ou de lei orçamentária anual (LOA), não é possível a realização de emenda parlamentar que vise à instituição nem da gratificação em favor dos docentes que concluam curso de pós-graduação, nem de gratificações para aqueles que exerçam atividades em locais difícil para lotação.
Em ambos os casos, há um outro agravante: não é possível que uma gratificação por qualificação seja incorporada para fins de aposentadoria, pois ela se justifica em razão do exercício do cargo e não é possível a criação de gratificações por exercício em locais de difícil lotação, pois a gratificação é uma quantia paga em razão do exercício da função em condições peculiares, não se justificando a sua criação, portanto, para o fim mencionado, já que não há nenhuma singularidade ou especialidade no exercício do cargo nestes locais e todos aqueles que realizaram concurso público já sabiam da existência da lotação em todos os locais. Logo, é inconstitucional a criação das duas gratificações mencionadas, uma vez que tratam-se de verba “pro labore”.
Por conseguinte, tendo visto em que a matéria não se amolda à lei de diretrizes orçamentárias ou à lei orçamentária anual, revela-se flagrantemente inconstitucional a apresentação de emenda parlamentar com o escopo de instituir gratificações pecuniárias aos docentes que concluam cursos de pós-graduação ou que desempenhem suas atribuições em locais de difícil lotação, face ao manifesto aumento de despesa decorrente.
Logo, sob a ótica constitucional, as gratificações por qualificação não podem ser incorporadas para fins de aposentadoria, uma vez que sua justificativa vincula-se estritamente ao exercício atual das atividades do cargo. De igual sorte, carece de amparo a instituição de gratificação por exercício em locais de difícil lotação. O vantagem em comento somente se legitima como retribuição pelo desempenho de atribuições sob condições eminentemente peculiares. Considerando que inexiste qualquer peculiaridade intrínseca no exercício do magistério nesses locais e que todos os servidores aprovados em concurso público prévio detinham plena ciência da extensão territorial e da existência de lotação em todas as unidades municipais, a instituição do referido adicional resta materialmente eivada do vício de inconstitucionalidade.

2.2 Impossibilidade de Imposição Parlamentar para Realização de Concurso Público

O concurso público é exigência constitucional para ingresso, como regra, no serviço público (art. 37, inciso II, da CR/88). In verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (BRASIL, 1988).

Contudo, a sua realização depende de um juízo discricionário do gestor, com base em conveniência e oportunidade, de forma que a criação, por lei, de obrigação de realização de concurso público viola a separação de poderes. Logo, é inconstitucional lei municipal, à luz da CR/88, que impõe a obrigação de realização de concurso público (o qual busca assegurar a concretização dos princípios da isonomia, a impessoalidade, a eficiência - art. 37, “caput”, da CR/88 - dentre outros valores constitucionais), quando alcançado determinado número de cargos vagos.
O concurso é uma exigência constitucional para o ingresso regular no serviço público, destinando-se a concretizar princípios basilares constitucionais. Nada obstante, a abertura de um certame submete-se ao juízo discricionário do administrador público, pautado em critérios de conveniência e oportunidade administrativa.
Assim, a edição de lei, via emenda parlamentar, que estabeleça uma obrigação automática de realização de concurso público sempre que atingido determinado quantitativo de cargos vagos representa viola o princípio da separação de poderes. A isso acrescenta-se que há reserva de iniciativa do Prefeito Municipal, por aplicação do princípio da simetria, para leis que disponham sobre o provimento de cargos na Administração Pública, conforme o art. 61, §1, inciso II, alínea “c”, da CR/88.

2.3 Validação de Diplomas Estrangeiros e o Princípio Federativo

Uma vez mais, consoante a CR/88 e a jurisprudência do STF, cabe à União legislar sobre diretrizes e bases da educação, editando-se normas gerais sobre a matéria. Para que melhor se compreenda a questão, transcreve-se o dispositivo constitucional:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;

A esse respeito, importante destacar a jurisprudência do STF:

(...)
É inconstitucional — por violar a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, CF/88) — norma estadual que dispõe sobre o reconhecimento e a validação de títulos acadêmicos obtidos no exterior. STF. Plenário. ADI 6.091/RR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 29/05/2023 (Info 1096) (CAVALCANTE, [s.d.], disponível online, acesso em 18 maio 2026). 

No caso, o projeto de lei visa à criação de norma sobre validação de diplomas estrangeiros, matéria de competência da União, a qual editou normas sobre a matéria, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei n° 9.394/96). Consoante o art. 30, incisos I e II, da CR/88, o Município possui competência para legislar sobre assunto de interesse local (que diz respeito à Prefeitura, aos residentes no Município e aos que nele possuam negócios e relações jurídicas, conforme lição doutrinária), no âmbito da legislação de competência concorrente (na qual está inserida a educação), tendo em conta o princípio da predominância do interesse. Senão vejamos:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

Portanto, a validação de cursos de pós-graduação realizados no estrangeiro extrapola o interesse local, além do que a legislação municipal deve observância à legislação federal e estadual válida, conforme o disposto no art. 24, §1, da CR/88, o que não ocorreu, no caso. Logo, é inconstitucional a proposição legislativa em análise, ao dispor sobre diretrizes orçamentárias e diretrizes e bases da educação (invadindo a competência da União para editar norma geral sobre a matéria) e dispor em sentido contrário à mencionada norma.
Nesse particular, é importante destacar a importância do equilíbrio federativo, tendo em vista que a autonomia municipal é consagrada no art. 18, “caput”, da CR/88 e que a forma federativa de Estado (de que decorre o princípio federativo) é uma cláusula pétrea (art. 60, §4º, da CR/88). Não obstante, no caso, há inconstitucionalidade formal orgânica.
Diante disso, a pretensão de validar diplomas de pós-graduação obtidos em países estrangeiros por meio de lei municipal, ainda que integrantes do Mercosul, para fins de concessão de vantagens pecuniárias, esbarra no esquema organizatório funcional de repartição de competências legislativas estabelecido na CR/88. O Município possui competência para legislar sobre assuntos de interesse local. No âmbito da competência concorrente, por sua vez, deve ser observado o princípio da predominância do interesse. Nesse sentido, as regras a respeito da validação de cursos de pós-graduação realizados no exterior ultrapassam o interesse local, demandando uniformidade nacional. 

2.4 Do Controle Judicial de Constitucionalidade e a Previsão Orçamentária

O ordenamento jurídico brasileiro admite o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, bem como o controle difuso, adotando um sistema misto, tendo o controle abstrato influência do modelo Alemão, na figura de seu expoente Hans Kelsen, e o concreto difuso no modelo norte-americano. Logo, é possível o controle judicial de leis e atos normativos que contrariem a CR/88. O controle de constitucionalidade no Brasil possui assento constitucional no art. 102 da Lei Maior, cabendo ao STF o julgamento de ações diretas de constitucionalidade, “in verbis”:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Porém, o controle judicial sobre a constitucionalidade das leis é posterior, sendo vedado ao Poder Judiciário o controle prévio de constitucionalidade, como regra, ainda na elaboração de uma lei, sob pena de violação à separação de poderes, ressalvado o caso de violação do processo legislativo (norma de reprodução obrigatória para Estados, DF e Municípios da espécie princípios constitucionais estabelecidos) e de proposta tendente a abolir cláusula pétrea. Isso porque, é próprio da elaboração das leis (função típica do Poder Legislativo) o debate, havendo, durante as discussões, a possibilidade de adequação da proposta de lei à CR/88. É a lição da doutrina e da jurisprudência: 

É possível que o STF, ao julgar MS impetrado por parlamentar, exerça controle de constitucionalidade de projeto que tramita no Congresso Nacional e o declare inconstitucional, determinando seu arquivamento?
Em regra, não. Existem, contudo, duas exceções nas quais o STF pode determinar o arquivamento da propositura:
a) proposta de emenda constitucional que viole cláusula pétrea;
b) proposta de emenda constitucional ou projeto de lei cuja tramitação esteja ocorrendo com violação às regras constitucionais sobre o processo legislativo. STF. Plenário. MS 32033/DF, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, 20/6/2013 (Info 711) (CAVALCANTE, [s.d.], disponível online, acesso em 19 maio 2026).

No caso, a proposta de emenda que implique aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal ou que vise a impor à Administração Pública a realização de concurso público viola o devido processo legislativo e a separação de Poderes (cláusula pétrea, conforme o art. 60, §4°, da Constituição:

Art. 60. § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
(...)
III - a separação dos Poderes;

De acordo com o art. 169, §1º, da CR/88 e com a jurisprudência do STF, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração só poderá ser realizada se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes. No entanto, a incompatibilidade com a CR/88, neste caso, não gera a declaração de inconstitucionalidade da norma, incidindo o vício no plano da eficácia. Veja-se:

A inexistência de prévia dotação orçamentária e de autorização na lei de diretrizes orçamentárias não implica inconstitucionalidade da lei concessiva de vantagem ou aumento de remuneração a servidores públicos (artigo 169, § 1º, CRFB), mas impede a aplicação da lei no respectivo exercício financeiro A inexistência de prévia dotação orçamentária e de autorização na lei de diretrizes orçamentárias não implica inconstitucionalidade da lei concessiva de vantagem ou aumento de remuneração a servidores públicos (artigo 169, § 1º, CRFB), mas impede a aplicação da lei no respectivo exercício financeiro. STF. Plenário. ADI 6.102/RR, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 21/12/2020 (CAVALCANTE, [s.d.], online).

Portanto, é plenamente viável a submissão de leis e atos normativos municipais incompatíveis com a Constituição da República ao crivo e à declaração de inconstitucionalidade ou não recepção, conforme o caso, pelo Poder Judiciário.
Como regra geral, o controle judicial de constitucionalidade opera de forma sucessiva ou posterior à promulgação do diploma legal. É vedado ao Poder Judiciário realizar o controle prévio de propostas normativas ainda em fase de elaboração e trâmite interno nas Casas Legislativas, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal excepciona tal regra geral no caso de mandado de segurança impetrado por parlamentar para garantir o devido processo legislativo, não sendo admitido o mandamus no caso de violação de normas regimentais, por ser questão “interna corporis”. Tal entendimento resguarda a função típica do Poder Legislativo, assegurando que o ambiente parlamentar possibilite o amplo debate e a eventual adequação do projeto aos limites constitucionais.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ante o exposto, diante de projeto de lei com tais características, deve se opinar pela a) inconstitucionalidade das emendas ao projeto de lei de iniciativa privativa do Prefeito Municipal que impliquem aumento de despesa; b) inconstitucionalidade de norma que obrigue o Estado à realização de concurso público sempre que alcançado determinado número de cargos vagos; c) inconstitucionalidade formal orgânica de norma que autorize a validação de diploma de pós-graduação em países pertencentes ao Mercosul, ainda que não validados na forma prevista na legislação federal; d) possibilidade de controle judicial para declaração de ineficácia da norma que institui gratificação, em virtude de ausência de previsão orçamentária; e) correção dos vícios e das inconstitucionalidades apontadas para sua adequação à CR/88 e à jurisprudência do STF ou pelo arquivamento da proposta de emendas desta natureza.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRASIL. **Constituição da República Federativa do Brasil de 1988**. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. A inexistência de prévia dotação orçamentária e de autorização na lei de diretrizes orçamentárias não implica inconstitucionalidade da lei concessiva de vantagem ou aumento de remuneração a servidores públicos (artigo 169, § 1º, CRFB), mas impede a aplicação da lei no respectivo exercício financeiro. **Buscador Dizer o Direito**, Manaus. Disponível em: https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/10188/a-inexistencia-de-previa-dotacao-orcamentaria-e-de-autorizacao-na-lei-de-diretrizes-orcamentarias-nao-implica-inconstitucionalidade-da-lei-concessiva-de-vantagem-ou-aumento-de-remuneracao-a-servidores-publicos-artigo-169-1o-crfb-mas-impede-a-aplicacao-da-lei-no-respectivo-exercicio-financeiro. Acesso em: [Data de Acesso Ausente no Original].

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Mandado de segurança contra projeto de lei supostamente inconstitucional. **Buscador Dizer o Direito**, Manaus. Disponível em: https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/40/mandado-de-seguranca-contra-projeto-de-lei-supostamente-inconstitucional. Acesso em: 19 maio 2026.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não é permitida emenda parlamentar em projeto de lei do Executivo se provocar aumento de despesa ou não tiver pertinência estrita com a proposta original. **Buscador Dizer o Direito**, Manaus. Disponível em: https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/11756/nao-e-permitida-emenda-parlamentar-em-projeto-de-lei-do-executivo-se-provocar-aumento-de-despesa-ou-nao-tiver-pertinencia-estrita-com-a-proposta-original. Acesso em: 18 maio 2026.

LEITE, Harrison. **Manual de Direito Financeiro**. 9. ed. Ver., atual e ampl. Salvador: JusPODIVM, 2020.

LENZA, Pedro. **Direito Constitucional Esquematizado**. 26. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022.

MONTE ALTO (SP). Câmara Municipal. **Prova discursiva**: Procurador Jurídico (CM Monte Alto - 2023). Monte Alto: Vunesp, 2023. Disponível em: https://treinesubjetivas.com.br/questoes/?search=grupo+de+parlamentares+da+C%C3%A2mara.